【新唐人2012年12月30日讯】无制度限制的权力滥用既是贪腐的源泉也是执政党胡作非为、遏制社会发展的罪恶渊薮。中国的政治改革的思维不能仅仅停留在权力制约的层面上，而是要彻底完成从权力制约到制度制约的思维转变。这，不仅体现对宪政与法治精神更高层次的追求，也是中国政治改革成功的必由之路。本文从规范公权力运行为出发点，探讨中国从权力制约到制度制约的历史必然性。
中国的权力制约思想自古至今一直是颠倒的。中国长达两千多年的专制统治，使人治思想在中国传统文化中根深蒂固。绝对的独裁专制导致在权力制约这个方面呈现出一种颠倒，即权力制约的前提与目的是为了维护一个至高无上的中央集权以及承载着这个集权统治的传承。权力制约存在于中央集权以下的各级权力之中，主要表现为分权与监察。虽然中华民国建立后，孙中山的权能分治思想一度扭转这一颠倒次序，但延续时间太短。孙中山在政治上主张三民主义，即民族主义、民权主义和民生主义。其中，民权主义是核心。孙中山在三民主义的基础上，进一步提出权能分治理论和五权宪法思想。孙中山认为，“权”即政权，是为人民管理政府的力量。“能”即治权，是为政府管理国家事务的权能。政权是指选举、罢免、创制、复决四权，治权是指立法、行政、司法、考试、监察五权。孙中山主张，政权应当由人民行使，而治权则归属于政府。在孙中山看来，“权能分治，就是要实现人民有权，政府有能的宪政体制。国家一切重要事项由人民来决断，人民决断的事项由政府来执行。”
从上世纪至今，中共从夺取国家政权到维护其专制统治，一直奉信德国疯子马克思创造的极为荒谬的共产主义理论。它认为，国家权力具有不可分割的性质，为此，政权的组织形式应当是议行合一制度。同时，为了所谓防止权力被滥用，强调应当对国家权力进行制约。议行合一制度是与西方三权分立制度相对的，是指立法权和行政权属于同一个最高权力机关，行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。本质上，议行合一的人民代表大会制度看似权力制约的制度而实际上是中共行一党独裁的牌坊。中共权力制约思想不仅倒退到民国之后，甚至不如封建皇权至上的理念，因为封建帝王的权力还会受到道德约束，而中共统治者连最起码的人性道德都丧失殆尽。当然，更谈不上权力制约和法律制约了。
而在西方世界，近现代权力制约思想有不同流派。洛克是近代分权理论的奠基人，开创了两权分立理论。洛克认为国家所有权与国家治理权应该是相互分离的，即国家所有权归属于人民( 人民主权) ，国家治理权归属于议会( 议会主权) 。从而在这个基础上进一步实现近代政治思想史上的三大转变: 即从身份到契约的转变，从君主主权到人民主权的转变和从直接参与到代议参与的转变，进而“在其政体设计中，人民的国家权、议会的立法权与行政机关的执行权形成了一种现代政体的新架构”。当然，洛克的分权理论也存在明显缺陷。“他的分权思想仍然最终没有解决君主集权的问题。他所谓的‘三权分立’实际上是‘两权分立’和‘三权集中’，即立法权和执行权的分立与行政权、司法权、外交权的集中。”孟德斯鸠继承并发展了洛克的权力分立思想，明确提出三权分立理论。他认为国家拥有三种权力: 立法权、行政权和司法权。这三种权力既独立，又相互制衡。孟德斯鸠主张，立法权代表了人民的意志，应当由人民选举出来的立法机关来行使; 行政权在于执行人民的意志，应当由国家来行使; 司法权则由专职司法官独立行使。孟德斯鸠指出: “从事物的性质看，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。司法独立是孟德斯鸠对三权分立学说所做的最大的完善与发展。在美国的政体由邦联到联邦的转变过程中，以汉密尔顿、麦迪逊等为主要代表的联邦党人在这个过程中发挥了举足轻重的作用。在权力制约方面，联邦党人认为，三权分立不是权力绝对的隔离分治，而是相互联系与相互制衡，权力在局部应当存在混合交叉并保持相互之间的制约。“只要各个权力部门在主要方面保持分享，就并不排除为了特定目的予以局部的混合。这种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之间的互相制约甚至还非常必要。”在权力平衡方面，联邦党人认为，立法权是强势的，应当从其内部与外部进行约束与削弱。
权力制约理论对人类政治的发展产生了深远的影响，这是不可否认的，但与此同时，无论在东方世界还是西方世界，它也面临着难以回避的局限，这主要表现在以下两个方面: 其一，权力制约理论建立在人性自私的假定上，缺乏正确的理论支持。人性是善还是恶，这个命题在人类文明史上一直是一个争论不休并一直没有得到很好解答的哲学命题。随着宪政建设的推进与法治思潮的确立，这种假定也越来越受到挑战与制约。其二，权力制约理论的设计是围绕着权利主体进行的，其终究脱离不了权利主体的主观制约。“人们意识到人以及由人所组成的机构在道德与理性上不是完全可靠的”，因为，人在道德与理性上的不完善，再好的权力制约设计都难以避免权力被滥用的后果。
权力制约的缺陷使人们只得从其更高层次——制度制约去寻找解决社会问题的方法。
制度理论的主要内容： (一) 制度制约理论的一个基本的思路是，人们在考虑对权力进行制约的时候，从权力主体的思考圈子里跳出来，从制约主体的角度向制约手段的角度转换。在制约权力的方法论上进行一个转变，即从通过制约权力主体所享有的权力来达到对权力进行制约向通过用制度( 主要是法律) 来规范权力的运行来达到对权力进行制约的转变。权力制约模式是一种国家权力内部调控的制约权力的调控方式，而制度制约则是一种对国家权力进行综合调控的制约权力的调控方式。
(二) 制度制约理论的特征与本质所谓制度制约是指事先设定权力运行的规则，并使之不可违反和规避，从而通过用制度(主要是法律规范) 来规范权力的运行，用以达到对权力进行约束与控制的一种制约权力的模式。在当代，随着宪政、法治思潮在全球的确立，使得制度制约理论越来越具有时代的色彩。制度制约主要有以下特征: 第一，制度制约理论的制度保障是完备、健全、统一的法律制度。制度制约理论主要是依靠法律规范来对权力进行规范与制约，为此，需要以法律制度的建立健全为前提。第二，制度制约的运行土壤是宪政的实施与法治的运用。在专制的前提下，制度制约只是一种上对下的单向制约。只有民主政治的存在，尤其是在宪政国家里，制度制约才能获得真正良好发展的生存空间。第三，制度制约理论的立足点依然是主权在民，制约对象依然是国家权力，最终目的依然是保护人民的权利、安全与幸福。
(三) 制度制约理论的作用与局限制度制约理论的主要作用有以下两点: 第一，制度制约理论推进着宪政的实行与法治思想的确立。通过制度规范权力运行，需要一个良好的宪政环境与法治精神得到确立的智力支撑。为此，制度制约理论的深入实践反过来也对宪政与法治具有推动作用。第二，制度制约有利于避开对权力进行约束与控制的过程中人的主观干预，能更好地规范权力尤其是公权力的运行。当然，制度制约理论也存在不足与局限，这主要表现为: 第一，制度制约的实施比较依赖于立法质量的好坏与政府及其工作人员守法意识的高低。一旦立法跟不上制度对权力进行规范的发展步伐，就会导致对权力的制约产生盲区。而如果权力主体的守法意识不高，就很可能导致制度形同虚设。第二，制度制约比较容易造成行政成本的增加。
从权力制约向制度制约转换中国政治改改成功的要件之一。
(一) 制度制约理论的科学性与现实性
权力制约理论是一种以人性自私假定为理论前提，以分权为基础，在不同权利(力) 主体之间对权力进行制约与平衡，以达到防止权力被滥用，进而以维护和保障公民政治权利和社会权利为目的的对权力进行制约的理论。制度制约则是一种主要强调用以法律制度为主的一系列制度去对国家权力进行制度安排，通过制度对权力进行制约与平衡，尽量排除在对权力进行制约过程中人的主观色彩，以达到对权力进行监控的理论。从法哲学的角度来看，人性自私论在西方的法律思想中只是一种假定，直到现在都没有比较令人满意的证明出现。为此，权力制约理论从其理论基础来看是不扎实的，不可靠的。从法治与宪政的角度来看，制度制约理论很符合中国目前的政治条件与法制环境。中国目前的法治与宪政建设在公民运动中被迫逐渐推进，这将为制度建设理论在我国的实践提供了良好的宏观环境。在我国法制现代化的过程中，因先进法律思想与法治精神传统的缺乏，客观上促使我们在权力的制约这个问题上，考虑更多的是借助于客观的制度力量，而不是本身就具有异化特质的权力主体的力量。从制约主体到制约手段的转变，是对规范公权力运行这一问题进行思考时在方法论上的一大进步。因为，当本身就具有被滥用属性的权力为人这一具有强烈的主观能动性主体所掌控时，不可避免地会导致权力被滥用。与其等到被其他权力监督制约主体所发现时再采取制约，还不如事先就做出较为理性的制度安排。至少，从效率与成本的角度来看，制度制约的效率价值和成本价值是要优越于权力制约的。
(二) 权力尤其是行政权力发展的客观需要。
20 世纪30 年代以后，各国行政权力范围大为扩张、行政职能大为膨胀，客观上促进了行政国家、权能政府的产生，再到20 世纪后期，大多数法治国家基于国家行政权力的异化逐渐过渡到了“有限政府”。这一过渡过程主要表现为: 其一，转移和缩减政府职能，限制行政权; 其二，规范行政行为，控制行政权; 其三，加强社会自治，转化行政权。在这个过程中，伴随的是社会的巨大进步与社会结构分化的加剧，宪政与法治思潮在全世界的逐渐确立与发展。“由于全球化的发展和公众(通过各种途径和形式)对国家事务乃至全球事务的参与，传统的国家主权必定要受到一定的限制:国家权力一部分转移给国内的公民社会，一部分转移给国际社会(包括由主权国家组成的国际组织和非政府组织组成的国际组织) 。”行政权向国家行政权、社会行政权和国际行政权的分化，已突破西方传统意义上国家权力立法、行政、司法三权分立的范畴。在这种情况下，传统的权力制约模式对国家权力所起到的制约作用将逐渐弱化，而相对于权力制式制度制约模式对变化的环境更具有灵活性与可操作性。
(三) 市场经济发展的内在要求市场经济的主要特点是市场对资源配置起基础性作用。
在市场经济条件下，市场决定了政府的职能，从而决定了政府的职权及其边界，进而决定着政府机构的设置。为此，政府机构的设置、职能的确定，最后都需要以法律的形式予以规定和明确下来。政府面对经济发展的需求，就必须更加严格地依法行政、依法办事，向法治政府的方向转变。在市场经济条件下，政府的行为由反映经济发展要求的法律予以限制和规定，一旦政府的行为违反法律或超越法律，必然会对经济的发展产生极大的负面影响，因此，必须严格追究政府的违法行为，确保权力最大限度地在法律的轨道内运行，从而促使政府向责任政府的方向发展。责任之所以能对行政权进行控制，源于责任与行政权在功能上的相反性、在存在上的相关性以及责任对行政权运行的边界性。应当注意的是，政府责任的承担必须借助于强有力的外部控权机制才能保证各种责任的实现。为此，需要建立一套系统配套的责任制度，这是以责任制度控制权力的关键。法治、有限、责任政府的建立，离不开相关行政程序的支持与配套制度的支撑。对政府行为的监督离不开行政问责、政务公开等一系列制度的建立与完善。所有这些，都要求政府要向透明政府、阳光行政的方向发展。为此，市场经济的发展需要法律对政府的权力，尤其是对政府在经济职能领域的权力进行规范与制约。
文章来源：《民主中国》
