【新唐人2012年2月23日訊】中華人民共和國是一個有13億多人口的大國，海外華人有5千多萬，改革開放30年來，特別是加入WTO後最近10年來，我國的國際人口流動愈加頻繁，其中出國留學人員早就超過100多萬人，再加移居國外的人口，包括大量的技術移民，光新移民就達數百萬人之眾。許多外國人來華交流、旅遊、工作、經商、定居等，其中不乏大批人熟悉國際文化、掌握現代科學技術和管理知識、是各國競相爭奪的海外華裔人才。「改革開放30年，中國的外資主要依靠海外的華商帶進來。」歐美同學會副會長、國務院僑辦海外專家諮詢委員會經濟組召集人王輝耀先生曾對南方週末記者說，「未來30年應該是招才引智，中國現在硬件資金都不缺乏，而是缺人才。」王提到，按照美國政府一個研究機構的統計，中國在美國的理工科畢業的博士生，畢業五年以後仍然滯留在美國的達到92%，全球所有國家中最高，遠遠高於日本、韓國、泰國。在他看來，雙重國籍的放開，有利於在全球化的今天吸引海外人才、資金、技術。
但對於吸引更多的華裔人才回國致力於中國的建設和發展來說，正是由於國籍的原因，使他們不能自由方便地回到祖國來，在簽證、定居、人才回流後的家庭安排、子女讀書、創業辦公司和服務的手續等方面，仍然很是繁瑣和限制多多。中國移民、留學生期望雙重國籍，有感情方面的因素，更有切身的實際需要，還有利於大量引進海外人才、技術、資金和管理經驗而符合國家的利益。可以說，洶湧澎湃的移民潮，客觀上越來越多的雙重國籍現象，海外華僑希望中國實行雙重國籍的呼聲日益高漲，給中國現行的國籍制度產生了強烈的衝擊。
針對一些僑胞的願望，2005年03月05日，國務院僑辦主任陳玉傑透露「中國目前以及將來都不會考慮雙重國籍」，但陳玉傑同時表示「對於一些想到國內發展的僑胞，中國政府會用另外的方法來解決這一問題，比如多次往返、綠卡、子女可隨便回國讀書等」，她介紹說「現在辦這些手續都很方便，特別是多次往返手續，我們的原則是用最簡便的方法，來解決這些僑胞的實際問題，滿足他們的願望」。國務院僑辦副主任許又聲在2008年8月4日下午舉行的華僑華人與北京奧運會新聞發佈會上強調「中國政府不承認雙重國籍，根據中國相關的法律，海外僑胞可以根據自願的原則選擇保留中國國籍或者是加入住在國國籍。如果他們保留中國國籍，那就成為華僑，如果他們加入了住在國國籍，那就成為外籍華人」，許又聲表示「中國政府的相關部門，將為他們加強與祖籍國的聯繫、合作和來往提供便利和服務。比如說，在來往中國方面，相關部門已經授權駐外使領館給需要經常往來中國的外籍華人提供半年、一年或者更長時間的多次往返簽證」。
實際上，早在2004年8月15日，公安部部長周永康、外交部部長李肇星經國務院批准聯合簽署第74號令，正式發佈施行《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，已經開始實行了中國的綠卡制度。按照《審批管理辦法》，如果以直接投資為標準的話，須滿足下列條件之一：國家頒布的《外商投資產業指導目錄》鼓勵類產業投資合計50萬美元以上；中國西部地區和國家扶貧開發工作重點縣投資合計50萬美元以上；在中國中部地區投資合計100萬美元以上；在中國投資合計200萬美元以上。數據顯示，截止2005年9月30日，260,000外國人（他們中的絕大多數是取得外國國籍的中國人）在中國有穩定的職業，但只有1,835人申請中國永久居留權，649人獲簽永久居留證。到2007年8月15日，全國公安機關共受理外國人申請在華永久居留資格1460人，批准686人獲得在華永久居留資格，到目前，也只批准了幾千人而已。由於其門檻太高，加上辦理程序複雜，在現實層面符合條件的寥寥無幾，將很多期望回國創業的華裔拒之門外。
僑胞希望得到的是中國公民的資格及其所擁有的權利，而許又聲等卻以一種恩賜者的面目說可以給予簽證、綠卡等的「特許」與「照顧」。兩者「主」、「客」的性質是不一樣的，網上有人留言對許又生先生的此段講話評論道：「我愛中國，生我養我的地方，祖祖輩輩生活的地方。所謂海外華人可以拿到半年或一年多次往返的簽證，好像是優厚待遇，看看領使館簽證處那些人的模樣就氣死人！拿中國護照去辦事，他們欺負你，拿外國護照去辦簽證，他們又刁難你，這叫提供便利服務嗎？純粹他媽的瞎扯淡。」；「我是中國人，寄居海外的遊子，還我中國國籍！還我中國國籍！還我中國國籍！」；「我想中國政府是為了多從中國人手中拿錢，因為每天領事館都排滿了人，如果有一天可以拿雙重國籍了，中國政府豈不是從得利變為不得利……我還能說甚麼？」。
看來，在不承認雙重國籍政策下中國大陸的所謂「簽證照顧」和「綠卡」制度，並不盡人意。現在的問題是，如果中國恢復承認雙重國籍，其範圍、條件、限度以及方式上，應當採取何種具體的政策方為恰當？
我們認為，要確定一國的國籍政策，不僅要基於現實的需要來解決現實問題，需要歷史的回顧並解決歷史遺留問題，還需要預測並面對可能會產生新的問題。現實問題與新、老問題權衡，利弊之間的比較是否值得？這種比較不僅是新法與老法的直接比較，還應該把各自的變通辦法加在一起綜合考量。祖國是一個歷史概念，包含過去、現在和將來，無論我所處或離開，抑或是否改朝換代，我的祖國不會變化。國家是一個特定歷史時期或現實的政治概念，如秦國、楚國、大清國、中華民國、中華人民共和國，它有特定的疆土和人民（不同朝代視其強弱不同，疆域或人口會有所不同)、特定的政府（根據主權屬於君主、屬於特權貴族、屬於獨裁政黨還是屬於公民之全體——人民，表現出不同的政體）。至於國籍，是現實國家對人們身份的認可與管理而發生，但也必須尊重歷史傳統與國際法或國際慣例。在國籍立法與執法實踐中，既要考慮最大限度地保護國民個體的權利與自由，也要兼顧整體權利義務的公平，如何適當地協調統一兩者的關係，這始終是個問題。
首先回顧於中華人民共和國成立之初，海外華人國籍的中國血統屬人管轄和居住國的屬地管轄發生了爭執，如何妥善處理，當時看來有多種方案可供解決：（一）一如既往地堅持自己的本國法，主張中國政府對於海外華人擁有絕對的屬人管轄權，不做外交上的妥協；（二）確定只能保持單一國籍，取得屬地國籍就喪失中國國籍，保留中國國籍就喪失屬地國籍；（三）在尊重雙方國家正當的主權利益和法律秩序之前提下，承認雙重國籍的歷史傳統，就雙重國籍可能涉及一方主權利益和法律秩序的情況簽訂優先管轄原則（一般為屬地優先的原則，也包括准據法）、轉移管轄（根據國際私法規則確定具體民商事的管轄和適用的准據法）、干預（極盡當地法律不能、或發生戰亂導致社會秩序失控情況下，按照國際法或國際慣例提供適當領事保護或國際干預）等事項，簽訂對等的互惠條約。
顯然，第一種方案，屬於下策，無助於問題的解決，在中共輸出革命搞統一戰線的情況下，還可能導致矛盾的激化與惡化，1954年前的情況就是如此；第二種方案，快刀斬亂麻，但以犧牲華僑的國籍權利為代價，尤其居住地國家法律沒有完善情況下在不正當（不公平，例如種族歧視）秩序中受到侵害時失去了祖國的保護、在政治與社會地位上淪為易受欺凌的二等公民，為中策，自1955年至今已經付諸實施，實踐證明讓海外華人深受其害；第三種方案，雖然早在1868年的《中美續增條約》(即《蒲安臣條約》)已經是一個較為成功的範例，但很遺憾還只停留在個案基礎上，尤其在中華人民共和國建立後一度（也長達幾十年）徹底否定以往（前朝）的法律成就，從國內法到國際法，沒有成熟的理論並形成全面的法律能力付諸有效實施。
從世界國籍立法發展趨勢而言，相關國籍公約不斷出現，國與國之間的國籍法內容相互融合，不僅對於多重國籍採取了更加寬容的政策，並依據國際公法和國際私法的衝突規則，逐步完善成熟並有效地解決了國籍衝突。我國自1980年正式出台《國籍法》以來，已經過了30多年的實踐，隨著世界經濟和區域經濟一體化和港澳的回歸，我國的《國籍法》在某些方面與國際社會發展不相協調，在實際操作中出現了亟待解決的諸多國籍問題。對此，仁者見仁，智者見智，有不少獨到見解。
吳松傑和來利軍先生2011年6月28日在九三學社杭州市委員會的電子社刊《九三學社》2011年第1期上發表了題為《何不借鑒印度做法推行海外公民證以吸引人才回流》，學界推薦中國借鑒印度《海外印度公民證(OCI)》制度來承認雙重國籍的文章及建言很多，不再一一引述。筆者不否定OCI制度對印度法律與國情的適用，對此問題在筆者在《縱覽中國》網站首發《論雙重國籍之承認的國際新趨勢》一文中也予以了充分的舉例肯定。但我們也必須考慮到印度實行此種雙重國籍政策的法律與法理基礎，即將國籍（nationality）與公民身份（citizenship）分開定義，並明確兩者的區別，把「國籍」與出生地、祖籍連在一起，將「公民身份」和選舉權和被選舉權、公職連在一起，並將涉及公民的外交及護照歸屬於公民身份而非歸屬於國籍。持有OCI的雙重國籍印度人，在印度境內的民商事領域幾乎享有其他印度公民同等的「國民待遇」，但他們卻不享有選舉、擔任一些公職、未經批准進入限制地區之權利。實際上持有OCI者雖有印度「國籍」但還稱不上完整意義的印度公民，不會影響到「公民權利平等」的基本原則。
分析《中華人民共和國憲法》，第三十三條規定「凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務」。說明我國的「國籍」與「公民身份」是相統一的，如果要採用類似印度的海外公民證制度，對持有海外公民證（比如簡稱「華僑證」）的雙重國籍公民採取類似印度OCI的政治權利限制，則違反了「中華人民共和國公民在法律面前一律平等」原則；如果不採取適當的限制，在實踐中尤其是雙重國籍者在定居國外的情況下包括納稅、服兵役等公民義務或被法律減免或者乾脆無法履行，導致權利和義務的不對等，也同樣會導致讓其他通常能夠完全履行公民義務的單一國籍公民感到不「公平」；如果在法律上也學印度將「國籍」與「公民身份」分開定義賦予不同的含義和效力，雖然可以規避「公民權利平等」、「權利和義務相符」等法律原則，但勢必涉及到修憲問題了，大大增加了單行法律《國籍法》的修正難度，對於「中國海外公民證」單獨立法幾乎是行不通的。
世界上大多數國家包括不少承認雙重國籍的國家，與我國一樣，將國籍（nationality）與公民身份（citizenship）相統一，甚至在立法、法學研究上常常將國籍與公民身份混同，不加區別。本文不妨再簡單介紹一下法國國籍法，作為借鑒例舉：
法國的國籍取得主要採用出血緣制和出生地制相結合的政策，並承認雙重國籍。1986年法國《國籍法》規定，對出生在法國或定居在法國的外國人，也可以通過出生地（定居地）的關係來獲得法國國籍；同法國人結婚的外國人（如法國民法典規定，外國女子與法國人結婚將立即獲得法國國籍）、被法國公民收養的外國兒童也可以獲得法國國籍；外國公民在申請加入法國國籍時，不必放棄原有國籍，法國公民在申請加入外國籍時也不必放棄法國籍；法國公民不論以何種方式取得外國籍，非經申請退出，不喪失法國國籍。
國籍法制定的主要目的就在於維護本國及本國公民的權益，很多國家不承認自己的公民因加入外國國籍而喪失本國國籍，法國在這一點上的態度最為堅決。其立法規定，法國人不論以何種方式取得外國國籍，法國仍視之為本國公民，其義務、權利絲毫無增無損，特別是在任何情況之下，不能將之引渡到法國之外受審、服刑。根據法國的雙重國籍政策，如果一個具有法國與其他國籍的雙重國籍人在法國，即只能被法國行政當局和司法當局作為法國人對待，這主要是為了適應《民法典》第15條款規定的管轄權限。具有雙重國籍的法國公民在國外，法國外交部在1972年議會回答有關雙重國籍的管轄權時明確表示，一旦國籍衝突出現忠誠選擇問題，當事者所居住的國家往往是首選者。
類似於法國這樣將國籍與公民身份高度統一又承認雙重國籍的國家很多，筆者在關於國籍問題的系列文章中也多有舉例，就不再重複。鑒於這些國家承認雙重國籍政策的成熟及其國際上更多國家承認雙重國籍的最新發展趨勢。筆者認為我國在國籍（nationality）與公民身份（citizenship）相統一的法律前提下，也是同樣可以根據自己的國情制定出承認雙重國籍政策的新國籍法來的。
在對待中國公民的外國國藉以及公民的選籍問題，我們認為是否加入和取得外國國籍，是外國的主權事務，是海外僑胞與外國國家之間的相互認同關係，不宜越權代為作出「可以」或「不可以」的決定；無論中國的法律還是許又聲先生，在中國公民加入或取得外國國籍的具體行為沒有損害或明顯危害中國國家或其他公民利益的情況下，除非該公民明確申請退出中國國籍，不得單方面以「不承認雙重國籍」的名義，取消中國公民的中國國籍；如果出於國家主權的考量一定要在不適宜雙重國籍的特殊情況「不承認」，當公民沒有明確申請退出中國國籍的情況下，也只能對該公民取得外國國籍的事實在中國管轄境域內不予承認其法律效力，或者限制在對於涉及國務忠誠的某些特殊職位排斥外國國籍或戰爭狀態下對於敵國國籍的排斥。
立法的主導思想，是以國家（權力）本位、民眾隸屬（義務主體），還是以公民（權利）本位，國家從屬（服務與責任主體）？直接反映了立法的性質。在專制政權，包括法律在內的各項社會制度，反映了國家權力對民眾的壓制模式，權力的任意性（長官意志）及不受有效約束，與民眾的權利處處被嚴格限制、義務不勝繁重形成了鮮明的對比。在民主政體，能有效維護公民個體及整體利益、公正協調各種社會關係前提下，國家權力保持在最低限度，其授權任免確保受到公民權利的有效支配、權力運行過程始終受到法律的嚴格規制，並受到權力機關之間的分權制衡，這樣做，既有利於精簡機構、減少財政支出從而降低人民享受公共服務及安全的負擔，也能將可能的濫用公權對公民權利之侵害降低到最小可能、最低限度。現有國籍法第九條規定「定居外國的中國公民，自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍」，將公民在國外通過獲得住所國國籍來追求自由、幸福、平等的努力，沒有明顯或者說根本沒有危害祖國國家利益及其他公民權益的情況下就讓他們喪失祖國國籍，是明顯不符合以人為本尊重人權的民主法治精神的，這一國籍法領域的歷史倒退已經到了必須糾正的時候了。
過去是弱國無外交（不完全如此，中共當局過去甚至對於比我們更弱地國家，也不能在捍衛華僑權益上表現出應有的外交優勢來），現在，我們號稱國民生產總值（GDP）世界排名第二，又是聯合國常任理事國乃國際政治大國。我們中國民主黨人主張公民權利應納入國家的核心利益，外交和僑務政策也應當立足於世界和平與人類的普遍正義。但又無可否定的是人類社會的偏見與歧視在不少地方仍舊存在並在特殊情況下還會肆虐，某些無賴國家及其政權還常常會慫恿族群迫害的反人類行為，海外華人受欺負殘害的事件不能說已經完全杜絕，萬不得已在國家間根本利益發生衝突無法通過外交解決的情況下，「解放軍」的軍威想必也不會僅僅限於1989年北京對付手無寸鐵和平示威的學生市民那一點套路，或者僅限於中央電視台上「將軍們」唱歌、跳舞與高談闊論的套路，美國、法國、以色列、英國、日本等國家公民所享有的尊嚴、自由與海內外保護，「善良、勤勞、勇敢、聰慧」的中國人難道就「犯賤」而不該享有？我們應該有信心實際上也已經到了必須修改「喪權辱民」之《國籍法》的時候了。
展望未來，隨著對外開放世界經濟一體化對於人才、資金、技術、信息等交流日趨頻繁，國內經濟、文化及其他各領域轉型升級以拓展可持續發展力的更廣闊空間，相信中國有條件恢復承認雙重國籍的社會要求，也勢必日益迫切，修改和完善我國現行《國籍法》已經到了必須與時俱進的改革之際。
陳樹慶
2012年2月14日完稿於中國杭州
文章來源：作者提供 原載《縱覽中國》
（本文只代表作者的觀點和陳述。）
