【新唐人2012年12月30日訊】無制度限制的權力濫用既是貪腐的源泉也是執政黨胡作非為、遏制社會發展的罪惡淵藪。中國的政治改革的思維不能僅僅停留在權力制約的層面上，而是要徹底完成從權力制約到制度制約的思維轉變。這，不僅體現對憲政與法治精神更高層次的追求，也是中國政治改革成功的必由之路。本文從規範公權力運行為出發點，探討中國從權力制約到制度制約的歷史必然性。
中國的權力制約思想自古至今一直是顛倒的。中國長達兩千多年的專制統治，使人治思想在中國傳統文化中根深蒂固。絕對的獨裁專制導致在權力制約這個方面呈現出一種顛倒，即權力制約的前提與目的是為了維護一個至高無上的中央集權以及承載著這個集權統治的傳承。權力制約存在於中央集權以下的各級權力之中，主要表現為分權與監察。雖然中華民國建立後，孫中山的權能分治思想一度扭轉這一顛倒次序，但延續時間太短。孫中山在政治上主張三民主義，即民族主義、民權主義和民生主義。其中，民權主義是核心。孫中山在三民主義的基礎上，進一步提出權能分治理論和五權憲法思想。孫中山認為，「權」即政權，是為人民管理政府的力量。「能」即治權，是為政府管理國家事務的權能。政權是指選舉、罷免、創製、複決四權，治權是指立法、行政、司法、考試、監察五權。孫中山主張，政權應當由人民行使，而治權則歸屬於政府。在孫中山看來，「權能分治，就是要實現人民有權，政府有能的憲政體制。國家一切重要事項由人民來決斷，人民決斷的事項由政府來執行。」
從上世紀至今，中共從奪取國家政權到維護其專制統治，一直奉信德國瘋子馬克思創造的極為荒謬的共產主義理論。它認為，國家權力具有不可分割的性質，為此，政權的組織形式應當是議行合一制度。同時，為了所謂防止權力被濫用，強調應當對國家權力進行制約。議行合一制度是與西方三權分立制度相對的，是指立法權和行政權屬於同一個最高權力機關，行政機關從屬於立法機關，僅是立法機關的執行部門的政體形式和政權活動原則。本質上，議行合一的人民代表大會制度看似權力制約的制度而實際上是中共行一黨獨裁的牌坊。中共權力制約思想不僅倒退到民國之後，甚至不如封建皇權至上的理念，因為封建帝王的權力還會受到道德約束，而中共統治者連最起碼的人性道德都喪失殆盡。當然，更談不上權力制約和法律制約了。
而在西方世界，近現代權力制約思想有不同流派。洛克是近代分權理論的奠基人，開創了兩權分立理論。洛克認為國家所有權與國家治理權應該是相互分離的，即國家所有權歸屬於人民( 人民主權) ，國家治理權歸屬於議會( 議會主權) 。從而在這個基礎上進一步實現近代政治思想史上的三大轉變: 即從身份到契約的轉變，從君主主權到人民主權的轉變和從直接參與到代議參與的轉變，進而「在其政體設計中，人民的國家權、議會的立法權與行政機關的執行權形成了一種現代政體的新架構」。當然，洛克的分權理論也存在明顯缺陷。「他的分權思想仍然最終沒有解決君主集權的問題。他所謂的『三權分立』實際上是『兩權分立』和『三權集中』，即立法權和執行權的分立與行政權、司法權、外交權的集中。」孟德斯鳩繼承並發展了洛克的權力分立思想，明確提出三權分立理論。他認為國家擁有三種權力: 立法權、行政權和司法權。這三種權力既獨立，又相互制衡。孟德斯鳩主張，立法權代表了人民的意志，應當由人民選舉出來的立法機關來行使; 行政權在於執行人民的意志，應當由國家來行使; 司法權則由專職司法官獨立行使。孟德斯鳩指出: 「從事物的性質看，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力」。司法獨立是孟德斯鳩對三權分立學說所做的最大的完善與發展。在美國的政體由邦聯到聯邦的轉變過程中，以漢密爾頓、麥迪遜等為主要代表的聯邦黨人在這個過程中發揮了舉足輕重的作用。在權力制約方面，聯邦黨人認為，三權分立不是權力絕對的隔離分治，而是相互聯繫與相互制衡，權力在局部應當存在混合交叉並保持相互之間的制約。「只要各個權力部門在主要方面保持分享，就並不排除為了特定目的予以局部的混合。這種局部混合，在某些情況下，不但並非不當，而且對於各權力部門之間的互相制約甚至還非常必要。」在權力平衡方面，聯邦黨人認為，立法權是強勢的，應當從其內部與外部進行約束與削弱。
權力制約理論對人類政治的發展產生了深遠的影響，這是不可否認的，但與此同時，無論在東方世界還是西方世界，它也面臨著難以迴避的侷限，這主要表現在以下兩個方面: 其一，權力制約理論建立在人性自私的假定上，缺乏正確的理論支持。人性是善還是惡，這個命題在人類文明史上一直是一個爭論不休並一直沒有得到很好解答的哲學命題。隨著憲政建設的推進與法治思潮的確立，這種假定也越來越受到挑戰與制約。其二，權力制約理論的設計是圍繞著權利主體進行的，其終究脫離不了權利主體的主觀制約。「人們意識到人以及由人所組成的機構在道德與理性上不是完全可靠的」，因為，人在道德與理性上的不完善，再好的權力制約設計都難以避免權力被濫用的後果。
權力制約的缺陷使人們只得從其更高層次——制度制約去尋找解決社會問題的方法。
制度理論的主要內容： (一) 制度制約理論的一個基本的思路是，人們在考慮對權力進行制約的時候，從權力主體的思考圈子裡跳出來，從制約主體的角度向制約手段的角度轉換。在制約權力的方法論上進行一個轉變，即從通過制約權力主體所享有的權力來達到對權力進行制約向通過用制度( 主要是法律) 來規範權力的運行來達到對權力進行制約的轉變。權力制約模式是一種國家權力內部調控的制約權力的調控方式，而制度制約則是一種對國家權力進行綜合調控的制約權力的調控方式。
(二) 制度制約理論的特徵與本質所謂制度制約是指事先設定權力運行的規則，並使之不可違反和規避，從而通過用制度(主要是法律規範) 來規範權力的運行，用以達到對權力進行約束與控制的一種制約權力的模式。在當代，隨著憲政、法治思潮在全球的確立，使得制度制約理論越來越具有時代的色彩。制度制約主要有以下特徵: 第一，制度制約理論的制度保障是完備、健全、統一的法律制度。制度制約理論主要是依靠法律規範來對權力進行規範與制約，為此，需要以法律制度的建立健全為前提。第二，制度制約的運行土壤是憲政的實施與法治的運用。在專制的前提下，制度制約只是一種上對下的單向制約。只有民主政治的存在，尤其是在憲政國家裡，制度制約才能獲得真正良好發展的生存空間。第三，制度制約理論的立足點依然是主權在民，制約對象依然是國家權力，最終目的依然是保護人民的權利、安全與幸福。
(三) 制度制約理論的作用與侷限制度制約理論的主要作用有以下兩點: 第一，制度制約理論推進著憲政的實行與法治思想的確立。通過制度規範權力運行，需要一個良好的憲政環境與法治精神得到確立的智力支撐。為此，制度制約理論的深入實踐反過來也對憲政與法治具有推動作用。第二，制度制約有利於避開對權力進行約束與控制的過程中人的主觀干預，能更好地規範權力尤其是公權力的運行。當然，制度制約理論也存在不足與侷限，這主要表現為: 第一，制度制約的實施比較依賴於立法質量的好壞與政府及其工作人員守法意識的高低。一旦立法跟不上制度對權力進行規範的發展步伐，就會導致對權力的制約產生盲區。而如果權力主體的守法意識不高，就很可能導致制度形同虛設。第二，制度制約比較容易造成行政成本的增加。
從權力制約向制度制約轉換中國政治改改成功的要件之一。
(一) 制度制約理論的科學性與現實性
權力制約理論是一種以人性自私假定為理論前提，以分權為基礎，在不同權利(力) 主體之間對權力進行制約與平衡，以達到防止權力被濫用，進而以維護和保障公民政治權利和社會權利為目的的對權力進行制約的理論。制度制約則是一種主要強調用以法律制度為主的一系列制度去對國家權力進行制度安排，通過制度對權力進行制約與平衡，儘量排除在對權力進行制約過程中人的主觀色彩，以達到對權力進行監控的理論。從法哲學的角度來看，人性自私論在西方的法律思想中只是一種假定，直到現在都沒有比較令人滿意的證明出現。為此，權力制約理論從其理論基礎來看是不紮實的，不可靠的。從法治與憲政的角度來看，制度制約理論很符合中國目前的政治條件與法制環境。中國目前的法治與憲政建設在公民運動中被迫逐漸推進，這將為制度建設理論在我國的實踐提供了良好的宏觀環境。在我國法制現代化的過程中，因先進法律思想與法治精神傳統的缺乏，客觀上促使我們在權力的制約這個問題上，考慮更多的是借助於客觀的制度力量，而不是本身就具有異化特質的權力主體的力量。從制約主體到制約手段的轉變，是對規範公權力運行這一問題進行思考時在方法論上的一大進步。因為，當本身就具有被濫用屬性的權力為人這一具有強烈的主觀能動性主體所掌控時，不可避免地會導致權力被濫用。與其等到被其他權力監督制約主體所發現時再採取制約，還不如事先就做出較為理性的制度安排。至少，從效率與成本的角度來看，制度制約的效率價值和成本價值是要優越於權力制約的。
(二) 權力尤其是行政權力發展的客觀需要。
20 世紀30 年代以後，各國行政權力範圍大為擴張、行政職能大為膨脹，客觀上促進了行政國家、權能政府的產生，再到20 世紀後期，大多數法治國家基於國家行政權力的異化逐漸過渡到了「有限政府」。這一過渡過程主要表現為: 其一，轉移和縮減政府職能，限制行政權; 其二，規範行政行為，控制行政權; 其三，加強社會自治，轉化行政權。在這個過程中，伴隨的是社會的巨大進步與社會結構分化的加劇，憲政與法治思潮在全世界的逐漸確立與發展。「由於全球化的發展和公眾(通過各種途徑和形式)對國家事務乃至全球事務的參與，傳統的國家主權必定要受到一定的限制:國家權力一部分轉移給國內的公民社會，一部分轉移給國際社會(包括由主權國家組成的國際組織和非政府組織組成的國際組織) 。」行政權向國家行政權、社會行政權和國際行政權的分化，已突破西方傳統意義上國家權力立法、行政、司法三權分立的範疇。在這種情況下，傳統的權力制約模式對國家權力所起到的制約作用將逐漸弱化，而相對於權力制式制度制約模式對變化的環境更具有靈活性與可操作性。
(三) 市場經濟發展的內在要求市場經濟的主要特點是市場對資源配置起基礎性作用。
在市場經濟條件下，市場決定了政府的職能，從而決定了政府的職權及其邊界，進而決定著政府機構的設置。為此，政府機構的設置、職能的確定，最後都需要以法律的形式予以規定和明確下來。政府面對經濟發展的需求，就必須更加嚴格地依法行政、依法辦事，向法治政府的方向轉變。在市場經濟條件下，政府的行為由反映經濟發展要求的法律予以限制和規定，一旦政府的行為違反法律或超越法律，必然會對經濟的發展產生極大的負面影響，因此，必須嚴格追究政府的違法行為，確保權力最大限度地在法律的軌道內運行，從而促使政府向責任政府的方向發展。責任之所以能對行政權進行控制，源於責任與行政權在功能上的相反性、在存在上的相關性以及責任對行政權運行的邊界性。應當注意的是，政府責任的承擔必須借助於強有力的外部控權機制才能保證各種責任的實現。為此，需要建立一套系統配套的責任制度，這是以責任制度控制權力的關鍵。法治、有限、責任政府的建立，離不開相關行政程序的支持與配套制度的支撐。對政府行為的監督離不開行政問責、政務公開等一系列制度的建立與完善。所有這些，都要求政府要向透明政府、陽光行政的方向發展。為此，市場經濟的發展需要法律對政府的權力，尤其是對政府在經濟職能領域的權力進行規範與制約。
文章來源：《民主中國》