為應對「未福先老」的人口老齡化危機、化解養老財政補貼逐年劇增的困境，中共多年來一直宣稱要基本養老保險全國統籌，卻始終沒有實質進展，這是為什麼？2020年養老領域中共花樣繁多，中共為什麼久不破題？本文試為解析一二。

基本養老保險全國統籌，2020年仍未破題

2020年的中國養老金制度變革，動作頗多，擇要而言，有八：

一、自2020年11月起，企業職工各項社會保險費交由稅務部門統一徵收。

二、為充實社保基金，按照既定時間表，2020年底基本完成中央和地方國有企業的部分資本劃轉社保工作。這項工作2017年開始，央企已於2019年就完成了81家企業1.3萬億元的劃轉。

三、2020年底要全面實現基本養老保險省級統籌。截至2020年11月底，尚未公布「省級統籌」方案的省份，還有浙江、新疆、內蒙古三地。之前，人力資源社會保障部2019年底宣布13個省份已實現基金省級統收統支。

四、2020全年跨省調劑基金規模達到1768億元。養老保險基金中央調劑制度建立於2018年，調劑比例3%起步、每年增加0.5%。

五、2020年中央財政對地方養老保險專項補助資金5800多億元。

六、中共在「十四五」規劃和二〇三五年遠景目標的建議中，明確提出「實施漸進式延遲法定退休年齡」。「實施」意味著「延遲退休」將從之前的政策研究層面走向現實；所謂「漸進式延遲」，最新定調是「小步慢走、彈性實施、強化激勵」。

七、截至9月底，減免三項社會保險共減輕企業成本12045億元，其中養老保險成本10140億元，占84.1%。人力資源社會保障部數據顯示，2015年以來共6次下調了企業社保費率，總費率由41%下調到33.95%，

八、4月，人社部、財政部印發《關於2020年調整退休人員基本養老金的通知》，明確今年養老金上漲5%。這是養老金連續第16年上漲，也是繼2016年以來連續第5年同步統一調整企業和機關事業單位退休人員基本養老金。

但是，養老金制度變革的核心問題——基本養老保險全國統籌，仍舊沒有破題。上述動作中，減免社保費和上漲養老金，是中共想收買人心；諸如養老保險省級統籌、中央調劑、稅務部門統一徵繳社保費等等，口頭說這是為全國統籌打基礎、做準備，其實這並非是全國統籌的必要條件，仍是在玩一個「拖」字訣，中央與地方仍在博弈中。為什麼這麼講呢？讓我們從已長達33年的「省級統籌」歷程談起。

「省級統籌」的烏龍

1987年，中共首次提出養老保險省級統籌。國務院要求1998年底實現養老保險省級統籌的目標，但最終目標落空。1999年第一次號稱實現省級統籌，其實只是建立省級調劑金制度。

2007年，國務院又要求養老保險省級統籌的期限在2009年底完成。《2010年人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養老保險省級統籌制度。這是第二次號稱實現省級統籌，卻只是名義上的「六統一」（這一模糊概念一直沿用至2017年），避開了真正意義上的「全省統收統支」。 事實上，只有為數不多的幾個省份實現了基礎養老金在省級的統收統支，絕大多數省份養老保險統籌層級仍然停留在縣市一級，全國統籌單位多達2000個。（還有一件搞笑的事。2012年8月2日，國家審計署公布的社保審計報告顯示，目前我國尚有17個省份未能按照規定真正實現養老保險省級統籌。顯然，社保部門和審計署在「掐架」了。）

直到2017年，中共當局才首次明確真正的省級統籌：本質是全省統收統支。這才有了第三次號稱實現省級統籌，把實現時間明確在2020年底。

實行省級統籌，說白了就是要求養老基金結餘較多的地、市，拿出一部分基金支援基金有缺口的地、市，確保全省的養老金按時足額發放。因此，省級統籌並不是一個理論問題，而是一個現實利益的調整問題，涉及地方財政的責任擔當問題和一個省之內各個統籌地區之間的利益調整問題。這才是根本癥結所在。

事實上，就在2020年這第三次省級統籌的最後期限裡，廣東宣稱的全省統收統支方案卻只是「地級市統籌」，而江蘇則保守地宣稱要到2022年1月1日才能實行真正意義的省級統籌，這兩省卻都是職工基本養老保險基金結餘最多的省份。這足以表明省政府對「省級統籌」的積極性並不高。

既然「省級統籌」都這麼難，那「全國統籌」不就難上加難了？

「全國統籌」越發迫切，習當局卻一推再推

中共早在1995年的《國務院關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》中就曾提出了建立全國統一養老保險制度的問題。1997年各地33個養老保險方案並軌後，中共提出養老保險下世紀初實現養老保險全國統籌的目標。

進入21世紀，中共2010年出台《社會保險法》，規定基本養老保險基金逐步實行全國統籌。先提出2012年底實現養老保險全國統籌，後又改為「十二五」規劃期間（2011-2015）實現養老保險全國統籌（國家發改委還將「研究制定基礎養老金全國統籌方案」列為2013年深化經濟體制改革的重點），都一一失敗。於是，中共改變說法，2017年的十九大報告只提「儘快」實現養老保險全國統籌，沒有時間表。

但是，中國正處於快速老齡化的進程中，現有養老金系統難以持續，基本養老保險全國統籌越發迫切。

就當前而言當前，隨著人口老齡化及流動性加劇，養老金區域不平衡、部分地區收不抵支問題日益凸顯，財政負擔越來越重（財政部數據顯示，2019年各級財政為基本養老保險基金提供的補貼達到13199.37億元，如果扣除財政補貼，基本養老保險基金缺口為8313.86億元）。

就未來而言，根據中國社科院《中國養老金精算報告2019—2050》的測算，在企業繳費率為16%的情況下，到2050年約1個繳費者需要贍養1個離退休者（目前是由2個繳費者來贍養1個離退休者），在財政補助的前提下，全國城鎮企業職工基本養老保險基金到2035年將耗盡累計結餘。

有學者認為，綜合考慮中國人口老齡化進程（2030年之前中國尚未進入超老齡化社會）和中國經濟未來趨勢（經濟增長率越來越低），未來十年是中國養老金金融體系改革最後的窗口期。

我們知道，待遇充足性、財務可持續性和對變化的適應性是保證養老金系統長期可持續的三大原則。在最後窗口期裡，如果中國養老金系統不進行全面變革，基本養老保險未能全國統籌，則其破產也就在所難免了。

但從習當局的政策動向來看，雖然認識到了問題的嚴重性，似卻無力破局。

根源何在？

基本養老保險全國統籌，其實就是對中央和地方之間、地方和地方之間利益大調整、再平衡。對此，習當局難以破局，簡單說來，最主要的原因有兩條。

第一，利益固化格局的制約。中央和地方的矛盾，是中共體制的一個致命傷。在毛澤東時代，毛一言九鼎，全面學習蘇聯體制，強調中央權威，也解決不好中央和地方矛盾。毛1956年的《論十大關係》講話，第五條就是討論中央和地方關係，也只能大而化之。「改革開放」以來，中央和地方矛盾深入發展，中央對利益格局的調整能力大大受限。

一方面，「財權層層上交，事權層層下移」，中央看似大權在握、財力雄厚，但因為缺乏直接事權，絕大部分事情都是委託下級政府去辦，無形之中就被架空了，固然正常情形下「官大一級壓死人」，但在很多情形下也是「縣官不如現管」。另一方面，既然以「經濟建設為中心」、「一切向錢看」，中央和地方就成為了不同的利益主體，而利益是剛性的，中央和地方的討價還價就成為常態了，而地方之間的競爭也非常激烈，一些學術研究認為，形成了「地方競爭背後的中國式財政聯邦主義」。在這種情形下，除非是強壓性的政治決策，地方對中央的政策一般都是「選擇性接受」。這是「上有政策，下有對策」以及「政令不出中南海」的根源所在。習再講「兩個維護」，也是打破不了這個框架的。

第二，習當局想破局，但既乏膽識、又乏手段。中國經濟已經遠離了計劃經濟，未來走向何處，習當局並沒有一個清晰藍圖，既不想走毛的老路，但又斷然不走自由市場經濟道路，政策思路是矛盾的、搖擺的，因此缺乏長遠規劃，只是被動的「問題導向」；同時，「路徑依賴」嚴重。區區一個王滬寧，竟然能當三朝元老，一手操作江的「三個代表」、胡的「科學發展觀」、習的「新時代」理論，中共意識形態的僵化和政策規劃的低能，大家也就可以想像了。「屁股決定腦袋」，沒有思想的突破，習當局就只能在過去的框框裡爬行，高喊「前三十年」和「後四十年」是一致的。

這樣，在基本養老保險全國統籌問題上，頂層設計難以出台，習當局自然也就無力破題了。

其實，從政策設計角度看，基本養老保險全國統籌並非多大的難題，也不是沒有解決方案。例如，世界大多數國家，基本養老保險基金管理模式都是中央統籌、全國統收統支。國家層面統一立法、統一實施，並由中央政府負責基本養老保險基金的收支管理及信用擔保；地方政府無權干預基本養老保險，也不需要承擔任何財政責任。這樣，中央和地方在事權與財權上，分工與責任界定明確，避免了制度內耗與漏損。這類方案，學術界也早就提出了。

但是，習當局就是琢磨來琢磨去，難下決心，跳不出利益格局固化的深坑。這說明兩點：第一，中共體制的腐朽，已無可救藥；第二，當局的思想僵化和缺乏有效決策能力，只能加速中國全面危機的到來。

本文只代表作者的觀點和陳述。

（轉自大紀元/責任編輯：王馨宇）