【作者跋】自從中國政府承諾拿出4萬億挽救經濟以來，不少人都以為那4萬億就在政府國庫中存放，只是如何分配下去並通過涓滴效應讓民眾受益。比如我在自由亞洲民主沙龍節目做嘉賓時，來電聽眾的擔心是這筆錢會被貪官污吏截留。還有人乾脆說由政府直接發錢給百姓增加購買力，持這些想法的人均未去想這4萬億從何而來？

正如我在“挽救經濟頹勢，中國政府難有新招”一文裏所談，政府增加財政收入無非兩途，一是增稅，比如現在要全面增加增值稅。增值稅是商品的價外徵稅，是由消費者負擔的稅收。甲公司向乙公司購進貨物10件，金額為1,000元，但甲公司實際上要付給乙公司的貨款並不是1,000元，而是1,000+1,000 × 15%（假設增值稅率為15%）=1,150元。如今要加稅了，假定政府比較“仁慈”，只增加3％。那麼消費者購買同樣的商品，原來每件是115元，現在則要付118元了。二是發債，而債券的購買者也是社會公眾，本文談的就是地方政府行將發行債券之事。

簡言之，“羊毛出在羊身上”。假定政府不大量增發鈔票，那麼在政府陸續投放4萬億之前，它得先從公眾手裏通過各種途徑如增稅、發行債券將錢斂上來。

當某些金融業者與評論者翹首盼望中國挺身而出挽救世界經濟之時，中國政府卻正為舒解地方財政困局焦慮不已。導致地方財政陷入困境的原因是中國房地產市場進入了艱難時世，土地這一“財富之母”已不能再為地方財政生產“金蛋”。

土地交易量急劇下滑

中國的房地產市場在紅火了十多年之後，終於走到了盡頭。

一是需求急劇減少。由於中國房地產價格高度泡沫化，中國各城市的房價收入比均在15倍－20倍之間，北京北京四環內的房價收入比是27.8倍――按國際標準，房價收入比（即住房價格是家庭年收入的倍數）的合理區間是5倍到7倍，在此情況下，普通民眾購買不起房屋是普遍現象。目前房價下跌，一些有消費力的購房消費者也選擇了觀望。

二是地產商現金流緊張，只好將囤積的地推向市場，那些昔日活躍在土地二級市場上的地皮炒家，已經從為地產公司牽線“買地”，轉為幫地產公司“賣地”。

　　在需要減少和流動性緊縮的倒逼之下，以政府為唯一賣家的土地一級市場交易日漸慘澹。據國土資源部下屬全國地價監測中心的統計，今年上半年，全國流標、流拍的土地達到出讓總數的10%。從5月至9月這5個月間，全國各城市的土地流拍數量呈激增態勢。20個大中城市至今已有超過120幅土地流拍、流標或未成交。

而長江三角洲的情況顯得尤為嚴重。資料統計顯示，截至11月1日，長三角中心城市，上海的土地出讓通過招拍掛成交金額約128億元，而2007年，這一數據約為420億元。西南重鎮重慶的情況也令人悲觀：截至今年上半年，重慶各類土地出讓金總計約為82億元――2007年，重慶的土地出讓金約為370億元。其他省會城市的滑坡也很嚴重，今年上半年，廣州土地出讓金僅相當於去年的1/4。

賣地難導致政府財源急劇萎縮

土地對於地方政府的重要性，只要分析地方政府的財政收入構成就可知道。土地出讓收益以及相關稅收，前者列為地方政府預算外收入，後者列為預算內收入。

　 　

先說列入預算內那部分與土地相關的稅收。這部分主要是建築業和房地產業的營業稅、所得稅及耕地佔用稅等，這些都是地方稅種。因此，近十餘年來，地方政府通過“經營城市”的發展模式作為推動GDP增長與保證地方政府財政收入的主要手段，房地產業和建築業發展帶來的稅收，早已成為 地方財政預算內的支柱性收入。

　　

但政府財政中更豐厚的土地收益，是來自於預算外。

政府徵收土地出讓金始 於1989年。當時規定，在進行必要扣除後，土地出讓金實行中央與地方四六分成。但由於無法核實土地開發的成本，中央所得很少。從1994年至 今，地方政府以建設城市為由，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方。從此，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源，被稱為各地的“第二財政”。此期間，中央多次打算分潤這塊肥肉，但遭遇到地方政府的集體軟抵抗而未成功。

　　

由於土地的收益“大頭”長久以來都屬於預算外收入的範疇，在每年地方政府提交“兩會”（人大政協會議）審議的政府預算中，並未納入其中，所以這塊收入占政府所有收入的比例始終隱匿在冰山之下。大致估算的統計數字如下：2002－2006年間中國土地出讓金約占同期全國地方財政收入的35%－47%左右。但實際上，這一數位遠低於實際數位，根據一些零星資料，北京、上海等市在一些年度的土地出讓金曾占地方財政收入的60％以上。最近《南方週末》記者曾獲得一份“關於2005年度（浙江省）東陽市本級財政預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告”，報告人是東陽市審計局長。據這份內部審計報告所列資料，土地出讓金占當地政府所有收入的六成左右。

在房地產市場不景氣、土地交易萎縮的態勢之下，以往依靠土地收益作為財政預算主要來源的地方財政，已遭遇較大的資金缺口。

一些對房地產依賴不那麼高的省份如山西省，長期依賴以煤礦、焦炭和鐵礦構成的“黑三角”經濟，但由於中國鋼廠1/3被關閉停產，剩下的2/3 也都開工不足，焦炭需求直線下降，導致山西省焦炭企業大面積虧損，民營煤礦舉步維艱。其結果是山西省財政收入驟減，近百萬人面臨失業。

地方政府的新招：發行地方債券

由於地方政府財政收入下降厲害，直接威脅到公務員工資、教師工資、低保人群的保障等剛性支出， 目前正在進行的醫改還需要大量補貼。面對癟下去的錢袋，地方政府能想到的辦法就是依靠發行地方債券。

中國現行《預算法》第28條明文規定，地方各級預算必須保持收支平衡，不列赤字，不得發行地方政府債券。但這條規定形同虛設，各級地方政府早就負債累累，中國國務院發展研究中心曾對各級地方債務做過粗略摸底統計，到目前，中國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2,200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。此外，地方政府在《預算法》約束下的“隱蔽融資”早已暗流湧動。2004年初，財政部駐山東省監察專員辦在異地專項調查中發現，成都市青羊區曾在1992年至2001年10月間違規發行地方政府債券3.75億元。

面對嗷嗷待哺的地方財政，中央政府當然不會從自己的碗裏分出一塊。唯一的選擇就是同意地方政府發行債券。一份由財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案，已提交到國務院等待批復。

（原載《看》[臺灣]雜誌第25期 ⁄ 2008年11月19日）