中國的農民離開土地後怎麼辦？這才是中國政府必將面對的最要命的問題──只是席捲進去的不只是政府，而是整個社會。

10 月以來，即將開始的中國農村土地改革被冠以「新土改」之名，成為海內外時論熱點。這次「新土改」將產生何種社會影響，評論者見仁見智。有從條文本身解析的，有從以往歷史經驗反觀現在的。大致而言，官方及官方論者態度樂觀，認為農民從此將大大提高收入及消費水準；非官方論者則充滿疑慮，認為將有更多的農民失去土地。

一、《決定》文本解析

一部《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》共15,900餘字，共分6大部分，除去許多官方文件必不可少的套話之外，核心要點在於第三部分「大力推進改革創新，加強農村制度建設」。這部分闡述了所謂農村土地改革的要義，即「為加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。」

這段話包含三重意思：

一、土地改革賦予農民的是土地承包權流轉權利，農村土地仍為集體所有；

二、流轉的目的是為了農業適度規模化經營，提高土地的使用效率；

三、不得改變土地用途。

雖然檔也強調了不得損害農民土地承包權益，但鑑於農村土地徵用曾經發生與正在發生的種種經驗，有關討論主要圍繞農民能否真正得利這點展開。新華社、《人民日報》對這一「重要文件」自然少不了要「解讀」一番，認為檔提出「農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯後，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快」，是「說到了廣大農民心坎上」，然後就把「農民消費水準要大幅提升」，「解決好吃飯問題是頭等大事」這類多年難以解決的問題一古腦兒押寶在土地承包權的流轉上。

對於中國耕地總量的保有，「解讀」說：「可流轉堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。政府徵地與土地流轉是完全不同的兩個概念，前者可以改變土地用途。《決定》明確：今後政府徵地範圍將進一步縮小，僅限於滿足公共利益的需要」。

但無論官方從這個檔中「解讀」出多少「大文章」，還是有幾個問題讓人無法釋然。這幾個問題是：第一，用什麼方法才能保證不往下突破18億畝的耕地紅線？第二，土地流轉所獲收益真能讓農民提高消費水準與解決好全國人民的吃飯問題？第三，農民被從土地上「解放」出去之後，到哪兒找尋新「飯碗」？

二、中國保住18億畝耕地成了數字遊戲

目前，中國人均耕地為人均兩畝左右，在中國最富饒的長三角與珠三角地區與四川等地，人均耕地早就降至一畝左右，而且為保住這一點點可憐的耕地，不少農民正在拚死反抗。就在新土改文件下達的10月中旬，廣東省肇慶市廣寧縣五和鎮江布管理區數個村莊村民反對徵地與警方對峙；廣西桂林、北京昌平及西安均發生反對征地的社會反抗。

所有這些均讓人產生疑問：以往中央政府也曾不斷下達檔禁止徵地及改變土地用途，但卻無法阻止80％的農用地被徵用後轉做房地產開發、高速公路修建等用途。那麼，中央政府現在又有什麼法寶讓地方政府謹守不改變土地用途的政策約束？

其實，要求農村土地流轉的力量不僅來自於適度規模經營的壓力，更來自於各地政府財政需要的壓力──近十年來各地政府財政過度依賴房地產開發帶來的土地出讓金收入是人所共知的事實。而房地產開發首先要保證土地供應，其土地來源無非是將農地轉為商業用地與工業用地。目前房地產開發雖然進入低潮，但鑑於土地的稀缺性與有限性，城市近郊土地的價值是任何有眼光的人都明白的，因此其流轉不可能只在農民之間進行。許多地方政府早就有土地儲備制度，其方法是：政府通過土地儲備機構將目前分散在各土地使用者手中的土地使用權，以收購、有償收回或無償收回的方式加以集中、儲備後，再以招標、拍賣、掛牌等方式公開推向市場。實行土地收購儲備制度後，地方政府可以根據城市產業政策的發展和土地市場的供應情況，靈活掌握推出各類土地的時機和數量。經濟發達地區的土地收購儲備制度早在 90年代中期開始建立，已經相當完備。供應土地成為地方政府的一項主要來源。

國土資源部下達的18億畝土地保底紅線，其實早已被一些「聰明靈活」的地方政府巧妙地越過障礙，墮落為一場數字遊戲。這有事實為證：四川省許多地區的城市建設不斷擴張，但受限於中央政府「保持耕地總量的動態平衡」這一政策的限制，在本地又無法找到可開發、補充耕地資源的後備土地，於是便在省土地管理部門的協調下，讓土地短缺地區的市、縣與土地相對充裕、經濟相對落後的市、縣協商，由後者將生荒地稍加整理，作為補充耕地指標，由需要土地的市、縣出錢購買，從而既維持省一級範圍內的耕地佔補平衡，又讓土地短缺的市、縣更多地合法佔用土地。這一耕地置換過程，既為參與置換的政府部門與官員提供了大量的尋租機會，又滿足了政府發展經濟的政績需要，只是由於被置換來的耕地其實大多是不可耕種之地，只是應付上級政府部門檢查的「耕地指標」而已。於是令國務院確定的的全國耕地18.27億畝這一最低保障線成為純粹的數字遊戲。據說，這一耕地置換的遊戲已經超越四川省界，「發展」到相鄰的西部省份，成為貧窮省份一項現成的「新財源」。

三、土地流轉帶來的收益究竟有多大？

十七大三中全會的「新土改」，其實也並非今日才橫空出世的「新事物」。早在十六大檔中，就出現了「有條件的地方可按照依法、自願、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營」這一提法，為農村土地進入市場流轉掃清了制度障礙。有些地方如上海市、吉林、廣東、浙江等省已出台有關農村土地市場的地方法規。按中國官方的說法是：「大部分地方走上了主動建設農村土地市場的軌道，由原來消極壓制轉變為積極規範和培育農村土地市場。」基於此，十七屆三中全會的「新土改」無非是順應了地方政府的要求。

目前不少文章都在討論農民如何才能從土地流轉中獲益，不能否認作者大多站在農民角度考慮這個問題，比如農民要成為流轉的主體；農民要擁有土地的定價權；要制止地方政府居中舞弊、切實保證農民的權益等等。還有人甚至將農民擁有的宅基地也當作一大可變現的財源，彷彿不少城市人都急於在農村求得一塊別墅用地。這些設想都有一個假想前提，即農民手中的土地（包括宅基地）是一塊奇貨可居、需求孔急的「金疙瘩」，只要上市場一賣，立刻財源滾滾。

這裡先得逐項剝掉包裹在這一假設上的層層金箔。在此先闡述土地價格的形成機制。土地價格是一宗土地或成片土地在一定權利狀態下某一時點的價格，簡稱「地價」。用學術話語來說，地價是土地權利和預期收益的購買價格，即地租的資本化。其中，權利和日期是構成地價的兩大主要因素。中國的地價是以土地使用權出讓、轉讓為前提，一次性支付的多年地租的現值總和，是土地經營權（非土地所有權）在經濟上的實現形式。用公式表示：土地價格＝地租/利息率。所以，土地價格實際上是按利息計算的地租購買價格，它隨著地租的提高或利息率的下降而不斷上漲。要言之，土地價格主要由地產的有效需求決定，並具有明顯的地區性和地域性。

因此，中國農民擁有的土地價格由其所在地區的經濟發展水準及地塊所在位置決定。第一，經濟發達地區因地產業興旺，土地價格就高；經濟欠發達地區，因地產需求不旺，土地價格相應較低。東部沿海發達地區的地價遠比西部各省要高；大城市的地價遠比中小城市高。第二，地產熱時，城市及城市近郊的土地供不應求。目前地產熱降溫，土地需求下降，雖然不排除有財力的地方政府購買用作「儲備」，但土地供應者抬高價格的可能性下降。

那種設想農民自行定價可以將每畝地抬高至幾十萬元一畝的想法，未免過於不現實。而另一個設想，即農民將地作價入股由大資本控制的農場或者公司就能每年穩穩進賬，也並非是現實，只是藍圖。因為農場或公司的收益由多種因素決定。重慶的股田制一直被當作成功的典範。2005年9月在重慶江津區李市鎮牌坊村成立的重慶市仁偉果業有限公司，是重慶第一個以農村土地承包經營權出資入股形成的農民公司，成立之初的約定是入股5年後分紅，預期每年每畝2,000元的紅利要到2010年才會首次兌現。

被當作股田制標本的「東江模式」算是一個成功樣本：2008年8月，重慶14個股田公司之一的東江生豬養殖公司，以2,700元/畝的標準給農民股東派發紅利──該標準遠遠超出農民的種地收入。但就算年景風調雨順，公司旱澇保收，每畝2,000元的紅利，無論如何也沒法將中國農民的消費水準大大提高.更何況，大部分中西部地區那些貧瘠的土地還無法獲得這麼高的收益。所以，土地經營權流轉就能大大提高農民消費水準及解決全國人民的吃飯問題，看來值得商榷。

四、農民出讓土地之後向何處去？

前面討論的是現代中國的「娜拉」（農民）們從土地上「出走」的政策條件，現在來討論最後一個問題，即「娜拉」出走後怎麼辦的問題。

假設中國有許多大資本下鄉──比如地產大亨們轉行投資經營農業，農民也都樂於出讓土地經營權，除了公司僱傭的部分農業勞動力之外，還有許多被從土地上「解放」出來的農業勞動力向何處去的問題。這部分被「解放」的農民將不是小數，原來農田散戶經營時由10個人幹的農活，在集約化經營的農場模式下，最多一個人就可以包攬。比如重慶仁偉果業公司，以土地入股的76戶農民當中，共有120多名「正勞力」（即18～60歲的男性）。其中，只有4人在公司打工，其他的 100多號「正勞力」，把土地交給公司等著分紅，自己外出打工掙錢──以此推算，農田規模化經營之後，將有十分之八、九的農民從土地上剝離。

中國從來就不缺少低素質勞動力，只是中國政府為了形象，不憚其煩地刻意讓失業人口成為一個數字迷宮。今年4、5月間，中國政府改變統計口徑，宣佈了「新的失業洪峰到來」，總算承認現在中國已有2億5千萬失業人口，其中2億是農村勞動力。如今半年過去，由於珠江三角洲與長江三角洲兩個地區約有9萬多家企業破產，新增新失業者將近2,000萬。已經走出去的農民工如今在城市呆不下去，不少只好打道回府，哪裡還有地方給新加入失地農民大軍提供飯碗？這就是農民與土地始終「打斷骨頭連著筋」的根本原因，在股田制實行了好幾年的重慶，該市報紙《重慶晨報》7月底公佈的一項大型調查顯示，66％的民工視回家種地為最後退路。

再講一段清朝中葉以來江浙地區曾普遍發生的歷史掌故：從乾隆中葉開始，人口日多，許多人貧窮無以為生，將田地賣掉。但不少田者比較倒楣，因為許多賣田者無以為生，不斷找上買田者，要求「找補」，理由是地價上漲，以前賣賤了，所以買主得賠償經濟損失。要求「找補」者，有歷時幾十年的上一代舊賬，更有多次「找補」的。要求找補者手段百出，有住在買者家裡不走與買主同吃同住者，有強叫化般騷擾不斷者。被要求「找補」的買主，其中有不勝其煩者，乾脆將地退還原主。其間煩擾之重可想而知。

廣東南海三山村的徵地事件，就是現代版「找補」：上個世紀90年代中期，農民將地賣給了政府，十餘年後覺得賣賤了，要求重新定價。只是因為買主是政府，太過強勢，算是碰上了鐵板。基於此，千萬不要以為「新土改」讓農民得了一筆土地承包權轉讓費就萬事大吉，後面的故事還沒有完。

五、結語：農民群體還將成為中國歷史主角

從20世紀80年代末中國構建「兩頭在外，大進大出」的外向型經濟開始，中間一度成為生產勞動密集型產品的「世界工廠」，再到去年走向衰退，中國已在全球化浪潮中游了一個來回。這十餘年歷程當中的得與失，中國還遠未來得及仔細總結。但有一點卻非常清楚地呈現在中國人眼前：即便在「中國製造」的全盛時期，中國製造業動了其它國家製造業的「乳酪」之時，在這個擁有天文數字人口的國度內，還有數以億計的失業者存在。如今中國製造業頹勢已成，依靠什麼才能消化中國城鄉2億7,000萬過剩勞動力？

這是一個橫跨了中國三個世紀的難題。19世紀末葉，中國農村的失地農民與城市失業之人「有如桓河之沙」（陳熾所言），社會動盪不安。城市文明在不安的農民動亂包圍下有如行駛於驚濤駭浪上的一葉孤舟。有眼光的政治家們都看出了一點，只有贏得農民，才有可能贏得政權。於是有了孫中山的「耕者有其田」思想，有了毛澤東領導中國共產黨實施的「打土豪、分田地」。但今天的失地農民與失業者依然「有如桓河之沙」，而農村卻已無地可分，因為所有的土地儘管名義上最終所有權由國家與集體掌握，但卻都由農民在使用。而經過中共政治文化洗禮的農民，在平等與階級鬥爭等意識上卻遠勝於其1949年的前輩，他們絕對不會將貧窮的原因歸結於自身與宿命。

中國當代的「娜拉」即農民們離開土地後怎麼辦？這個問題才是中國政府必將面對的最要命的問題──只是席捲進去的不只是政府，而是整個社會。

《人與人權》08年11月號